國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長陳東琪：
時(shí)間：13-11-28 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長陳東琪：
“中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組將從制度上制約既得利益”
一場(chǎng)圍繞政府職能轉(zhuǎn)變的大調(diào)整才剛剛開始。
十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確表示，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，“決定性”取代了過去“基礎(chǔ)性”的文字表述。
曾經(jīng)多次參與到三中全會(huì)文件起草的國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長陳東琪在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)表示，三中全會(huì)提出成立中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這確保了改革的權(quán)威性和至高無上性，將會(huì)對(duì)部門利益、既得利益會(huì)產(chǎn)生制度上的制約。
在解讀上述《決定》對(duì)地方機(jī)構(gòu)影響時(shí)，他表示，各省的招商引資、搞項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)應(yīng)該取消或者逐步減少。
“如果政府不從盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中退出來，不是一門心思搞公共的基本服務(wù)提供的話，那GDP唯上的狀況就不會(huì)改變。現(xiàn)在GDP唯上的行為不只是企業(yè)的問題，更主要是政府的行為，特別是地方政府的行為。”他說。
改革的市場(chǎng)化方向
“中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不僅意味著改革的權(quán)威性，更意味著將會(huì)對(duì)部門利益、既得利益會(huì)產(chǎn)生制度上的制約，各領(lǐng)域必須服從最高權(quán)威決策機(jī)構(gòu)的改革思路。”
《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，如何評(píng)述其意義？
陳東琪：它具有劃時(shí)代意義。其核心意義在于保證了改革的市場(chǎng)化方向，無論是在思路上還是在組織上。在總結(jié)三十多年來市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上，上述《決定》把市場(chǎng)在配置資源當(dāng)中的“基礎(chǔ)性”作用改為“決定性”作用，這三個(gè)字含金量極高。
過去說在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中市場(chǎng)對(duì)于資源配置起基礎(chǔ)作用，這是相對(duì)于以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是進(jìn)步，但還不夠。“決定性”作用這一提法，對(duì)政府有約束。比如，價(jià)格由市場(chǎng)決定、競(jìng)爭(zhēng)由市場(chǎng)決定、市場(chǎng)主體由市場(chǎng)決定，做什么怎么做由市場(chǎng)決定，這是要適當(dāng)?shù)乜刂普氖郑颜^長的手縮短，延長市場(chǎng)這只看不見的手。
這次三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了改革的權(quán)威性。八九十年代有體改委，專門研究改革思路、改革協(xié)調(diào)平衡、改革措施推進(jìn)等，后來并入到發(fā)改委，發(fā)改委就有了發(fā)展與改革兩大職能，這對(duì)改革的實(shí)施推進(jìn)實(shí)際上是不利的，因?yàn)椴蝗菀滋岢鲆粋€(gè)更客觀的更具權(quán)威性的改革方案。
所以這次三中全會(huì)提出成立中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這確保了改革的權(quán)威性和至高無上性，這就要求各個(gè)部門不能開小差，不能打自己的小算盤，部門之間自己的既得利益不能影響國家的整體改革。中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不僅意味著改革的權(quán)威性，更意味著將會(huì)對(duì)部門利益、既得利益會(huì)產(chǎn)生制度上的制約，各領(lǐng)域必須服從最高權(quán)威決策機(jī)構(gòu)的改革思路。
《21世紀(jì)》：讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，到底哪一些歸市場(chǎng)？
陳東琪：與消費(fèi)聯(lián)系最緊密的，像家電、旅游、服裝這些行業(yè)就已經(jīng)完全交給了市場(chǎng)，這是前幾十年特別是八十年代改革的成果，當(dāng)時(shí)家電產(chǎn)品很緊俏，也搞控購、發(fā)采訂票。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)也有兩種思路，一種思路是要權(quán)力回收，其結(jié)果必然是家電商品短缺，價(jià)格暴漲；另一個(gè)則是交給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。看得到的是，讓市場(chǎng)自發(fā)配置資源后，家電企業(yè)如雨后春筍般冒出來，行業(yè)自己實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，海爾、海信、格力、美的這些品牌在國際上也是有名的，這就是產(chǎn)業(yè)改革、體制改革的成果。
經(jīng)過這一步，我們現(xiàn)在希望再進(jìn)一步開放市場(chǎng)要素、生產(chǎn)要素。比如說前些年我們的勞動(dòng)力市場(chǎng)說要放開，但也沒全放開，一般的勞動(dòng)力仍然無法進(jìn)入壟斷程度相對(duì)高的行業(yè)，比如農(nóng)民工到城里來進(jìn)不了電信公司、電網(wǎng)或者鐵路。
下一個(gè)要市場(chǎng)化的生產(chǎn)要素是什么？現(xiàn)在金融行業(yè)門檻很高，企業(yè)民營資本進(jìn)去不容易，我們今年才開始啟動(dòng)溫州金改。土地也是，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地使用權(quán)、城市建設(shè)用地的使用權(quán)都沒放開，農(nóng)村集體土地的主體得不到公平的回報(bào)，就分享不到改革的成果。另外，生活性資源的配置也應(yīng)該是市場(chǎng)來完成。比如說油價(jià)該有誰來定？政府來定價(jià)，出發(fā)點(diǎn)是好的，但實(shí)際效果和承擔(dān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)需要權(quán)衡考慮。
我們不是說金融、土地、原油，這些價(jià)格改革可以一步到位，這還得經(jīng)過研究，怎么樣從現(xiàn)行體制過渡到市場(chǎng)化體制？這會(huì)有一個(gè)過程，要有意識(shí)地控制風(fēng)險(xiǎn)、減少各種動(dòng)蕩。
各地招商機(jī)構(gòu)應(yīng)取消或精簡(jiǎn)
“如果政府不從盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中退出來，不是一門心思搞公共的基本服務(wù)提供的話，那GDP唯上的狀況就不會(huì)改變。現(xiàn)在GDP唯上更主要是政府的行為，特別是地方政府的行為。”
《21世紀(jì)》：現(xiàn)在宏觀調(diào)控新的提法，是以國家規(guī)劃為導(dǎo)向，主要發(fā)揮財(cái)政政策、貨幣政策的作用。以后的宏調(diào)中土地、產(chǎn)業(yè)政策是不是會(huì)淡化？
陳東琪：從發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)體系的宏觀調(diào)控來看，就是總量調(diào)控，通過調(diào)整財(cái)政、貨幣政策來實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡的目標(biāo)。這是中國政府今后宏觀調(diào)控的主要內(nèi)容，是在市場(chǎng)這只手運(yùn)行調(diào)節(jié)到位、配置資源能力很強(qiáng)的前提下。
但在中國，畢竟還在改革過程中，有些東西政府還得調(diào)。比如油價(jià)，可能兩桶油就會(huì)把價(jià)格搞得很高，因?yàn)楝F(xiàn)階段這是由供給決定，行業(yè)沒有建立一個(gè)雙邊協(xié)商機(jī)制。
至于土地調(diào)控是不是介入宏觀調(diào)控體系。我個(gè)人認(rèn)為土地要有規(guī)劃，這是一個(gè)宏觀調(diào)控前設(shè)置的東西。當(dāng)然，這幾年土地調(diào)控也進(jìn)入宏觀調(diào)控體系，但嚴(yán)格來講，這一塊更多地需要讓市場(chǎng)去調(diào)，政府在這一部分可能會(huì)起引導(dǎo)作用，但也不能干預(yù)太多，應(yīng)該得把規(guī)則做好，把制度性的基層性工作做好。
所以宏觀調(diào)控要保證兩部分，一部分是規(guī)范部分，這跟國際上的總量調(diào)控是一致的；一部分是我們的特色部分，特色部分也要逐步地縮小范圍，抓住主要的部分。這是規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)部分的宏觀調(diào)控和特殊、特色部分的調(diào)控的結(jié)合，但是特殊、特色部分的宏觀調(diào)控要越來越少，逐步接近標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范的宏觀調(diào)控。
《21世紀(jì)》：那產(chǎn)業(yè)政策以后是否會(huì)退出？
陳東琪：不是退出。我們的總量控制還是要通過財(cái)政政策來實(shí)施，但不是說每個(gè)產(chǎn)業(yè)、每個(gè)項(xiàng)目都要由政府來決定。有一些國家如日本，也有一些方向性的產(chǎn)業(yè)政策。
中國一些方向性的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)還是需要的。因?yàn)榘l(fā)展不平衡，中國那么大，產(chǎn)業(yè)層次非常多，這種情況下，要有一定的方向性的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策。但這些產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該只是方向性的，逐步靠攏到戰(zhàn)略性、方向性產(chǎn)業(yè)政策的籃子里去。比如美國就有產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。
《21世紀(jì)》：過去我們的體制是以GDP唯上，現(xiàn)在提出要糾正GDP唯上的制度，具體如何做？
陳東琪：糾正GDP唯上、由數(shù)量型轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量型主要有兩點(diǎn)：
第一，對(duì)地方政府的體制要有一個(gè)改革創(chuàng)新，讓它回到公共服務(wù)事業(yè)層面。政策應(yīng)該是公共性的政策，而不是搞盈利性政策、盈利性項(xiàng)目。如果政府不從盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中退出來，不是一門心思搞公共的基本服務(wù)提供的話，那GDP唯上的狀況就不會(huì)改變。現(xiàn)在GDP唯上的行為不只是企業(yè)的問題，更主要是政府的行為，特別是地方政府的行為。
第二，個(gè)人認(rèn)為要推進(jìn)政治體制改革。個(gè)人認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)本身的充分競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)化運(yùn)作的角度來講，各個(gè)省的招商引資、搞項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)可以不要了或者逐步減少，減少機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)職能、提高效能。這涉及到政府行政體制改革，政府要集中力量到公共服務(wù)這一塊。
那是不是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本方針有一點(diǎn)變化？我認(rèn)為并非如此。
“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不等于地方政府都去抓經(jīng)濟(jì)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不是直接參與投資、在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域搶利益，政府提高公共服務(wù)水平這也是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。要看清楚的是，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的主體是企業(yè)是市場(chǎng)，不是政府。政府是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供服務(wù)，包括提高市場(chǎng)便利程度，為投資提供便捷，為低層的弱勢(shì)群體提供保障。
《21世紀(jì)》：這次三中全會(huì)提出“負(fù)面清單”之外領(lǐng)域，民資都可以進(jìn)入，但過去的“舊36條”、“新36條”最后都沒有落地。
陳東琪：原先是從正面清單角度講，這次講的負(fù)面清單是指只要不破壞國家安全，只要不破壞市場(chǎng)公平性，只要不犧牲他人的利益，即底線管理的前提下，除了這些以外的都能做。這個(gè)概念跟法治相關(guān)，你不能做的我不要你做，不能做的你去做這就是犯法。
目前負(fù)面清單是個(gè)底線，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的人來講給他一個(gè)底線邊界：你不能破壞國家安全、不能迫害民眾的公共利益。這對(duì)上海自貿(mào)區(qū)很重要，雖然說是創(chuàng)新，但是其實(shí)在世界上很普遍，要不政府管不過來。原來政府正面批項(xiàng)目，不是按照負(fù)面管理來的，批鋼鐵項(xiàng)目、化工項(xiàng)目、汽車項(xiàng)目，這都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的。但是負(fù)面管理，嚴(yán)格地講是徹底從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中走出來，是市場(chǎng)和法治結(jié)合起來的管理模式。
《21世紀(jì)》：這是不是意味著以后鋼鐵項(xiàng)目不需要審批？
陳東琪：不去批。以后政府搞環(huán)保門檻，搞資源消耗技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是外圍性的門檻要設(shè)定好，把該管好的管好就行了，這叫制度化管理。不管是省長項(xiàng)目還是市長項(xiàng)目還是草根項(xiàng)目，該上的上，不能上的不上，不問姓誰名誰。
原來政府的投資目錄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要全部按照十八屆三中全會(huì)精神進(jìn)行調(diào)整，這也是轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容之一。以后投資審批功能弱化，這不是某一個(gè)部門的問題，所有涉及競(jìng)爭(zhēng)性資源審批的單位都應(yīng)該按照負(fù)面清單制度進(jìn)行修改。
農(nóng)村也將有房地產(chǎn)市場(chǎng)
“集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以流通，且和國有土地流通銜接，這是第三步的目標(biāo)。在第三步之前，第一步先要確權(quán)，第二步是要對(duì)使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行建設(shè)。”
《21世紀(jì)》：現(xiàn)在提出農(nóng)村集體土地租賃入市，與所有國有土地同價(jià)同權(quán)，市場(chǎng)的理解差異很大。
陳東琪：這是一個(gè)方向，下一個(gè)十年土地改革的方向。集體土地的權(quán)利，不是指所有權(quán)，是指集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以流通，而且和國有土地流通銜接，這是第三步的目標(biāo)。
在第三步之前，還有兩步。
第一步先要確權(quán)。摸清底子，確權(quán)，發(fā)證，這叫做明晰產(chǎn)權(quán)主體。現(xiàn)在農(nóng)村的土地，已分配的耕地、林地、宅基地等要確權(quán)，未分配的也要確權(quán)。
確權(quán)之后，第二步是要對(duì)使用權(quán)、用地權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行建設(shè)，有幾個(gè)原則——自愿原則、自由原則、平衡原則。首先是自愿，這個(gè)東西是我的，我不愿意賣，你要我不賣，這是市場(chǎng)的基本原則。第二個(gè)是自由原則，我可能賣，但是可能是整體賣、部分賣、參股形式、出租、贈(zèng)與、合股經(jīng)營，選擇形式應(yīng)該多樣化。
做好了這些才有可能和國有制接軌，眼下馬上要做的是確權(quán)、認(rèn)證和辦證。
《21世紀(jì)》：最后是不是集體所有制的土地可以建商品房，在市場(chǎng)上出售？
陳東琪：最后農(nóng)村的房地產(chǎn)市場(chǎng)跟城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)該是一致的、統(tǒng)一的。城鄉(xiāng)統(tǒng)一很重要，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展很重要，具體有三個(gè)一體化內(nèi)容——一是人口勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)一體化；二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，包括交通、電信、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施要一體化；三是市場(chǎng)一體化，商品市場(chǎng)的一體化現(xiàn)在已經(jīng)差不多，下一步要素市場(chǎng)一體化還有一個(gè)過程。
剛才我講的土地改革的三個(gè)階段，從目標(biāo)來講，你在自己的地上蓋了一所房子，那個(gè)房子是你的，可以賣也可以不賣，但是現(xiàn)在還不是。以后農(nóng)村也會(huì)有房地產(chǎn)市場(chǎng)，農(nóng)民也會(huì)有房地產(chǎn)收益。
摘自—21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
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