政府改革30年：尋找公權力的邊界
時間：13-11-12 來源：21世紀經濟報道
政府改革30年：尋找公權力的邊界
改革開放以來的30多年里，經歷7輪政府改革，每一次重大戰略變革都在政府改革——政府機構改革和職能轉變——中得以體現：無論是黨的工作中心轉向經濟建設、建立社會主義市場經濟體制，還是加入世貿組織。
縱深來看，中國這30余年的政府改革，雖然每次針對的階段性任務不同、雖有側重點迥異，但一以貫之的主線是轉變職能以促進經濟增長。而其客觀后果是，不斷調整政府與市場的關系——從計劃經濟體制的全能型政府向政府與市場分化的過程，事實上也是公權力尋找邊界的過程。
這也使政府改革成為建構現代國家的過程?，F代國家的基本要義之一，即是公權力要有邊界，其次是民主化和法治化。
而在中國，要完全厘清權力與市場的邊界，僅有狹義的政府改革——以機構改革和政府職能轉變為主要內容的行政體制改革——是不夠的，其必然要擴展到執政黨、司法體系等的改革。
2008年后政府在資源配置中的作用增大
從1982年啟動改革開放后的首輪機構改革以來，中國在31年間共進行了7輪政府改革，雖然重點有時是機構改革，有時是政府職能轉變，但一以貫之的主線是促進經濟增長。
“這是30年間七次政府改革的規律之一，也是中國政府改革的‘邏輯起點’和‘歷史起點’。”國務院政府職能轉變專家組成員、國家行政學院教授宋世明說。
從7輪政府改革的主要背景來看，除了1982年第一次改革主要是政治背景——黨的工作中心由政治轉向經濟建設、1988年改革是政治與經濟雙重背景外，其它的5次政府改革的主要背景都是經濟因素。
這7輪政府改革，雖然每一次的成果不同——1982年改革開啟了干部人事制度科學化、民主化、制度化的歷程，1988年改革首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”，1993年改革明確了“行政體制改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要”，1998年改革消除了政企不分的組織基礎，2003年改革開始關注公共監管，2008年改革開啟了大部制探索——但整體來看，又有共性。
在北大政府管理學院教授李強看來，這幾次政府改革促進了政府和單位職能的轉變，剝離了政府的一些非公共職能，使政府向成為單純行使公共權威、提供公共產品的機構轉型，使企業、事業單位開始向單純的經濟或社會實體轉變，不再承擔全能主義政治基層組織的職能。
具體而言：第一，通過幾次改革，政府直接參與經濟活動、經營企業的規模與程度大大減低，絕大部分國務院部委都轉變為主要提供公共產品的部門。尤其是2003年國務院機構改革，專門設立了國有資產監督管理委員會，監管國有資產。
“經過這次改革，中央政府提供公共產品與管理國有資產兩方面的職能在制度上區分開來，換句話說，將政府作為公共權力的行使者與資本的所有者或產品的生產者兩方面的角色區別開來。”李強解釋道。
第二，在轉變政府職能的同時，或者說在對原有政府部門做減法的同時，根據市場經濟與市民社會發展的需求，增設了一些以提供某些領域公共產品為職能的政府機構，以解決所謂政府“缺位”的問題如安監局、食品藥品監督委員會。
第三，通過幾次稅收制度的改革，公共財政制度的建立取得明顯成效，公共權力的行使愈來愈主要依靠公共財政支持，較少依賴各種形式的收費。
第四，企業的改革取得明顯成效。通過一系列對國有企業的分類改革，國有企業原來的單位制特征大為削弱，國有企業提供公共產品的職能大幅減少，逐步轉變為能夠按照市場經濟原則參與市場經濟活動的單純的生產者。
然而，前后7輪、持續30余年的政府改革，并不意味著已經理清了政府與市場、政府與社會的關系。
“政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。”李強說。
另一方面，從20世紀80年代開始的以政府職能轉變為核心內容的改革自90年代中期以來有逐步放緩的趨勢，在某些方面甚至有所逆轉，政府擴權成為普遍現象。尤其是在2008年以后，隨著南方冰凍、“5·12”地震、全球金融危機的發生，“政府開始直接下場踢球”。
“這雖然是不得已的歷史選擇，但在此過程中，政府在資源配置中的作用變大了，產生的問題是19個行業產能過剩。”宋世明說。這也是政府改革需要繼續推進的原因之一。
機構改革不宜過于頻繁
宋世明分析認為，本屆政府的行政體制改革從基本部署來看，國務院的機構改革已經塵埃落定，并且項目化、有時間要求、責任到人；地方行政體制改革正在落實。
而機構改革不宜過于頻繁——30年來的政府改革，均為5年一次調整，此前已有觀點認為，這樣過于頻繁，應著眼長遠；更因為，經過這么多輪機構改革，其邊際效用明顯遞減，改革余地和空間已經非常小——很難說25個部委就一定比15個部委好，也無法徹底做到部委職責涵蓋所有領域，且職責沒有交叉。
當然，長期來看，不排除未來會在一些“政企分開”貫徹執行不到位的領域進行機構改革——比如鹽業、煙草。
而對于一度有人呼吁的設立改革委，從高層的表態來看，更傾向于鼓勵發展智庫以備決策咨詢。
在李強看來，再撤銷合并部委，“意義已經不會太大，只是技術性問題”，重要的是轉變政府職能。
因為，職能轉變涉及政府的定位，政府跟老百姓、政府跟社會、政府跟市場的關系，首先要決定政府該干什么，政府的邊界在什么地方，然后才是用什么樣的機構來干、需要多少資源。否則，機構設置缺乏依據。
事實上，早在1988年的那次政府改革中，就提出了“轉變政府職能”。“但這次改革只是‘點了政府職能轉變的題’，而沒有破題、解題，更無實質性的突破——這要等到10年之后的1998年政府改革。”宋世明說。
比起1998年政府改革撤銷10部委的大動作，隱藏在其后的目標——政府職能轉變——并不太為人重視。相反，15年后的2013年，當輿論預計政府改革會在機構改革上“大做文章”時，政府職能轉變卻成了重中之重。
那么，以行政審批制度改革作為突破口的這輪政府職能轉變，接下來還會有哪些改革舉措？
壟斷行業改革是政府職能轉變最難部分
“理順政府和市場關系方面，僅行政審批制度改革這一個點就深不見底。”宋世明說，中央政府要取消和下放的1000多項審批權，目前也才動了200多項。
即便如此，他仍認為，未來政府職能轉變還必須推進壟斷行業改革——創造公平競爭的環境，深化資源性產品價格改革和金融體制改革——發揮價格在資源配置中風向標作用，并管住地方融資平臺。
在1998年的那輪政府改革一次性撤銷幾乎所有的工業專業經濟部門后，朱镕基總理任內還進行了大規模的國企改革，并奠定了其后10年中國經濟高速增長的基礎。然而，在2008年后的中央經濟刺激政策下，國企改革不僅止步不前，反而憑借壟斷地位以及在土地和資金方面的政策優勢攻城略地，“國退民進”的抱怨持續至今。
在接受本報采訪的學者看來，壟斷行業改革是政府職能轉變最難的部分，但如果不跨出這一步，也就不可能徹底理順政府與市場的關系。
資源性產品是經濟發展的基本要素，然而這一行業的價格改革至今并未完成。政府仍牢牢掌控著水、電、油氣、煤等基礎性資源產品定價，并成為一些地方政府招商引資時的談判籌碼。因此，這也成為未來政府職能轉變中必須攻克的“山頭”。
中國的金融體制被詬病已久，但因其改革風險巨大，一直被拖延。隨著今年夏天貸款利率市場化政策的出臺，上海自貿區計劃在匯率市場化、人民資本項下可兌換、放寬民資進入金融業，金融改革被寄予厚望。
至于地方融資平臺，是中國地方政府作為經濟建設型政府、深度介入市場的典型形式，而政府職能轉變的總體目標即是推動政府由經濟建設型向公共服務型政府轉型。
“只要管住了地方融資平臺，地方再想怎么大干快上，也沒有那么多錢，也就理性了。”宋世明說。
此外，土地、投資審批、產能指標管理，也被視為厘清政府與市場關系中必須要解決的問題。
而除了政府應進一步從一些經濟事務中退出，政府職能轉變也要求政府在一些領域負起監管職責，并從事前監管向事中、事后監管轉變。
在厘清政府與社會關系方面，李強認為，首先政府應從一些社會事務中退出；其次，應培育社會組織成長。
因為，政府職能的轉變要求在市場經濟發展基礎上的社會組織的成長。否則，政府職能沒有辦法轉出去——社會中沒有承接者，這就很難實現政府機構改革的既定目標。而這又與事業單位的配套改革和社會組織的培育密切相關。
李強說，政府一定要非常清晰，哪些是政府應該提供的公共產品、哪些不是。“不僅是中央，而且省、市、縣，甚至一個小小的街道辦，都應該明確，哪些事是應該管的，哪些是不應該管的”。
不應只是“政府改革”
“政府這個詞，我曾經專門做過研究，其含義在中國從1980年代到現在有變化：80年代人們將所有公權力機關——黨、政、人大、政協、司法機關都視為政府，但現在政府只是狹義的指行政部門。”李強說。
因此要理順政府與市場、政府與社會的關系，緊靠“政府改革”——行政部門的機構改革和職能轉變，遠遠不夠，而必須擴展至厘清整體公權力機構——執政黨、行政、立法和司法機構——與市場的關系。
摘自—21世紀經濟報道
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