擺脫危機(jī)有賴于財(cái)政 大規(guī)模投入社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施
時(shí)間：12-09-24 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
擺脫危機(jī)有賴于財(cái)政 大規(guī)模投入社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施
本文的題目和構(gòu)思來源于林毅夫所引發(fā)的一場(chǎng)爭(zhēng)論。
在剛剛結(jié)束的夏季達(dá)沃斯論壇上，“鐵公雞”成為靶子，而且不出意外，有關(guān)爭(zhēng)論很快延燒到網(wǎng)絡(luò)世界。林毅夫教授9月11日在論壇上表示，“擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)有賴于基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投入”。第二天，搜狐網(wǎng)在首頁上刊出童大煥的文章，題為“林毅夫的投資衛(wèi)星是對(duì)中華民族犯罪”。與此同時(shí)，李稻葵和韓志國也就“四萬億”的利弊隔空交戰(zhàn)。
面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府絕對(duì)應(yīng)該出手，而且當(dāng)今中國政府也有足夠的財(cái)力出手。關(guān)鍵在于，政府應(yīng)該如何出手？從小處說，這關(guān)涉到政府職能的改革（其實(shí)這已經(jīng)不是小事了）；從大處說，這關(guān)涉到中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的戰(zhàn)略性調(diào)整。
為此，筆者以一個(gè)社會(huì)政策研究者的身份，冀圖發(fā)出一點(diǎn)聲音。為了擺脫表層和深層的危機(jī)，政府財(cái)政的確應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)的支出，但是我這里的“基礎(chǔ)設(shè)施”，并非林毅夫教授口中“物理性”的“基礎(chǔ)設(shè)施”（physical infrastructure），而是國際社會(huì)發(fā)展研究領(lǐng)域通稱的“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”（social infrastructure）。
凱恩斯主義的九陰真經(jīng)
中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨著嚴(yán)重危機(jī)，這一點(diǎn)已成共識(shí)，不必細(xì)表。這一危機(jī)，表層表現(xiàn)為“保增長”的艱辛，深層的表現(xiàn)則是中國既有經(jīng)濟(jì)增長模式的難以為繼。對(duì)于當(dāng)政者來說，如何推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，盡管現(xiàn)在可以說一說，但畢竟是以后的事情；但是如何應(yīng)對(duì)表層危機(jī)，則迫在眉睫。
很多人應(yīng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)都是出自本能，政府也很少例外。在改革開放時(shí)代，中國政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長危機(jī)的一大本能反應(yīng)，就是某種簡(jiǎn)化版的“凱恩斯主義”，美其名曰“積極的財(cái)政政策”，俗稱“鐵公雞”政策，即通過政府財(cái)政大規(guī)模投入物理性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)）來刺激經(jīng)濟(jì)。早有2008年四萬億的“大鐵公雞”，現(xiàn)有2012年的一萬億“小鐵公雞”。當(dāng)然，凱恩斯主義還有貨幣政策的招數(shù)。這些招數(shù)及其背后的內(nèi)功心法，早已不再是武功秘籍。各國政府在面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)將這些招數(shù)使將起來，也早已爛熟于心了。
然而，凱恩斯主義的內(nèi)功心法及其武功套路，實(shí)則包含著不少損害市場(chǎng)肌體的隱患。如果一味地強(qiáng)行修煉，很有可能自斷經(jīng)脈，走火入魔。對(duì)此，早有哈耶克和弗里德曼等西方新自由主義大師們加以撥正，今有中國各路經(jīng)濟(jì)學(xué)高手予以拆解。旁觀這一江湖上的刀光劍影，筆者深為新自由主義的純正內(nèi)功所折服，但也首肯凱恩斯主義確有瞬間勃發(fā)的神奇功力，宛若梁羽生《云海玉弓緣》中練就邪派神功但卻非惡人的厲勝男。
姑且不論哈耶克主義與凱恩斯主義在武學(xué)修為上的是是非非，筆者赫然發(fā)現(xiàn)的是另外一番江湖景象，即中國凱恩斯主義者所習(xí)者，竟不是凱恩斯主義武功秘籍的全本，而只是三分之二本，宛若金庸筆下的九陰白骨抓；而遺漏的三分之一，凱恩斯主義的“福利國家”理念，實(shí)則是其玄妙內(nèi)功的根基部分，恰似九陰真經(jīng)。從內(nèi)功心法講，凱恩斯所主張的“積極財(cái)政政策”，絕非僅僅指向物理性的基礎(chǔ)設(shè)施，而更多地是指向福利國家的建設(shè)。從武功招數(shù)上說，有兩大武林高手曾將凱恩斯主義中最為純熟的內(nèi)功徐徐發(fā)出，終于練就了福利資本主義的強(qiáng)健身軀，走出了萬丈深淵。這兩大高手，一個(gè)名喚美利堅(jiān)，另一個(gè)名喚英吉利。1930年代，美國政府竟然在大蕭條時(shí)期，力推新政，開始建立了美國式的福利國家。1942年，英國在第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)況膠著之際，發(fā)表了《貝弗里奇報(bào)告》，并在二戰(zhàn)結(jié)束后的第二年（1946年）就推出《國民保險(xiǎn)法》和《國民健康服務(wù)法案》，建立了社會(huì)保障制度和全民公費(fèi)醫(yī)療制度（即NHS）。
練就九陰白骨抓，當(dāng)然也能在江湖中呼風(fēng)喚雨一時(shí)，但不僅不可持續(xù)，反而有走火入魔之虞。凱恩斯主義在當(dāng)今中國的境遇，就是如此。當(dāng)今中國政府有一定的內(nèi)功底子，具體表現(xiàn)為擁有一定的財(cái)政支出能力和潛力。然而，如果將本來多息尚存的功力瞬間集中于“鐵公雞”的更新?lián)Q代，難免成為自毀經(jīng)脈之舉。
福利國家是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”
談起福利國家，很多奉哈耶克主義為圭臬的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都會(huì)露出鄙夷之色。在他們看來，福利國家的建設(shè)必定意味著國家官僚體系的膨脹，個(gè)人選擇權(quán)與責(zé)任感的侵蝕，從而壓碎市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基石。近來由南歐國家觸發(fā)的歐債危機(jī)，似乎更加坐實(shí)了這一看法。
這樣的看法并非全無根據(jù)。實(shí)際上，筆者對(duì)哈耶克的思想一向心儀，其中也包括他對(duì)福利國家弊端的分析。在福利國家發(fā)展的歷史上，的確有一段時(shí)期，社會(huì)政策的實(shí)施呈現(xiàn)極強(qiáng)的行政化之勢(shì)，以“命令與控制”為特征的公立官僚機(jī)構(gòu)主宰著公共服務(wù)的籌資和提供。此種行政化的福利國家自然是對(duì)市場(chǎng)體系的損害。這種情形在中國也存在。君不見，在推進(jìn)中國醫(yī)療體制改革的過程，有一種強(qiáng)烈的呼聲發(fā)自體制內(nèi)以及與之有千絲萬縷關(guān)系的某些專家，即政府應(yīng)該主導(dǎo)基本的醫(yī)療服務(wù)，要確立公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)體系中的主導(dǎo)地位，政府應(yīng)該對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)從籌資、支付、運(yùn)行和評(píng)估等各個(gè)方面，實(shí)施全環(huán)節(jié)、全方位、全天候的管理。
但是，值得深思的是，正如市場(chǎng)制度本身正處于持續(xù)不斷的自我改革與完善之中，福利國家也是如此。自1970年代受到石油危機(jī)沖擊之后，福利國家在很多國家都走上了自我改革與完善的道路。福利國家改革的內(nèi)容林林總總，但大趨勢(shì)之一就是在公共服務(wù)中引入一些精巧的市場(chǎng)機(jī)制，從而讓民眾在公共服務(wù)領(lǐng)域也能享受到“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”帶來的好處。與此同時(shí)，國家在福利籌資方面依然承擔(dān)主導(dǎo)型責(zé)任，從而在提升個(gè)人自由與責(zé)任的同時(shí)依然維持國民的公共福利水平。在中國醫(yī)改領(lǐng)域，筆者歷經(jīng)八年抗戰(zhàn)，始終不渝地反對(duì)以“命令與控制”模式主導(dǎo)醫(yī)改，堅(jiān)決醫(yī)改主張走市場(chǎng)化的道路，即國家在籌資方面主導(dǎo)全民醫(yī)療保險(xiǎn)的建設(shè)，然后通過醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行集團(tuán)性購買，同時(shí)大力推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)體系走向多元競(jìng)爭(zhēng)的格局。
簡(jiǎn)言之，福利國家的發(fā)展完全可以走上自由主義之路，與市場(chǎng)體制的良好運(yùn)行并不相悖。正如馬克思根本料想不到資本主義有了今天的發(fā)展一樣，哈耶克也沒有預(yù)想到福利國家有了脫胎換骨的改造。二十一世紀(jì)的哈耶克主義者，也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)了。
所以，中國在今天要擺脫危機(jī)，必定有賴于財(cái)政大規(guī)模投入社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。盡管很多中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家其實(shí)并不反對(duì)此舉。他們大力主張政府健全社會(huì)保障制度，并視之為改善中國收入分配不均衡的必定之策，視之為政府職能轉(zhuǎn)型的必然之舉，視之為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的必由之路。但是，對(duì)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前中國所面臨的經(jīng)濟(jì)下行之局面，他們大多認(rèn)為政府財(cái)政投資于“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”，是遠(yuǎn)水解不了近渴。
此種觀點(diǎn)大體不錯(cuò)，但也不可一概而論。在有關(guān)社會(huì)政策的國際文獻(xiàn)中，探究所謂“發(fā)展型社會(huì)政策”（developmental social policy）或“積極的社會(huì)政策”，是一個(gè)熱點(diǎn)。這就是說，在各種各樣的社會(huì)政策，的確存在一些能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的社會(huì)政策。對(duì)于“穩(wěn)增長”來說，社會(huì)政策并不一定都是遠(yuǎn)水。
筆者前些時(shí)候提出的推進(jìn)“全民健康保險(xiǎn)”（簡(jiǎn)稱“全民健保”）之策，就是這樣一種“近水”。作為一種“發(fā)展型社會(huì)政策”，全民健保的思路非常簡(jiǎn)單，即廢除現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而由國家財(cái)政出資，加上國民繳費(fèi)，建立一個(gè)繳費(fèi)水平統(tǒng)一、給付水平統(tǒng)一的全民健康保險(xiǎn)體系。國家財(cái)政出資至少應(yīng)該為每人每年500元，而國民健保費(fèi)可以設(shè)定在每人每年200元（低收入者免予繳費(fèi)），兩者今后均隨著人均GDP的增長而增長。有了這樣的籌資水平，所有國民均可至少享受現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的待遇水平，即大約75%上下的醫(yī)藥費(fèi)用將由全民健保來支付。國家在各省設(shè)立全民健保局，代表所有參保者向各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)購買醫(yī)藥服務(wù)，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)則可以走向有管理的市場(chǎng)化。在全民健康保險(xiǎn)制度之外，民營健康保險(xiǎn)也有足夠的空間獲得發(fā)展。
全民健保的構(gòu)想不僅能讓現(xiàn)行碎片化的全民醫(yī)療保險(xiǎn)體系整合起來，而且還能消解其中所蘊(yùn)含的諸多老大難問題，例如個(gè)人賬戶的存廢、異地就醫(yī)的管理、醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)等等。更為重要的是，只要建立全民健保制度，當(dāng)年就能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生立竿見影的促進(jìn)效果。這是因?yàn)椋呦蛉窠”５牡谝徊剑褪橇⒓赐Ｖ钩擎?zhèn)職工醫(yī)保的繳費(fèi)。具體來說，這意味著，原本大約1000億元的職工個(gè)人繳費(fèi)得以中止，直接變成了職工們的現(xiàn)金收入，極其有望當(dāng)年轉(zhuǎn)化為消費(fèi)；原本大約3000億元的單位繳費(fèi)也得以中止，極其有望幫助所有的企業(yè)渡過經(jīng)濟(jì)難關(guān)，同時(shí)也降低企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率的總水平，而中國社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平之高絕對(duì)處在世界第一集團(tuán)之列。此外，現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工醫(yī)保基金還有大約1500億元的個(gè)人賬戶結(jié)余，也完全有望釋放為當(dāng)年消費(fèi)，而不必讓參保者為這些沉淀資金的不斷貶值而發(fā)愁了。
推進(jìn)全民健保，意味著政府需要新增大約5000億元的健保支出，大約占中國政府財(cái)政支出總額的5%。這一筆“積極財(cái)政政策”，看起來并不那么給力，僅為“小鐵公雞”政府支出的支出，但在短期內(nèi)相當(dāng)于綜合性的減稅計(jì)劃，絕對(duì)可以為“穩(wěn)增長”助一臂之力；在中期內(nèi)可以幫助醫(yī)療保險(xiǎn)體系的完善；在長期內(nèi)可以成為中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中制度建設(shè)的一個(gè)典范，其意義不亞于倫敦奧運(yùn)會(huì)開幕式中英國人所炫耀的NHS。
摘自—21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
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